Интервью директора Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Татьяны Демидовой агентству «Интерфакс»

Сфера закупок постоянно и интенсивно изменяется с момента своего формирования. Системообразующие законы отрасли «О контрактной системе» (44-ФЗ) и «О закупках товаров, работ, услуг» (223-ФЗ) уже много раз подвергались правкам, причем, по мнению участников рынка, не всегда последовательным. Заказчики и поставщики сталкиваются с необходимостью адаптироваться к новым правилам, которые нередко вызывают еще больше вопросов, чем уже привычные старые. Сейчас завершается очередной виток трансформации сферы закупок, предусматривающей ее масштабную электронизацию.О том, к чему привела электронизация закупок, и получит ли сфера закупок четкий вектор развития в дальнейшем, в интервью «Интерфаксу» рассказала руководитель департамента бюджетной политики в сфере закупок Минфина России Татьяна Демидова.

— С 1 января текущего года все госзакупки были переведены в электронную форму, как и часть закупок госкомпаний — закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП). Электронизация госзакупок свершилась. Можно ли уже подвести первые итоги этого шага?

— Итоги электронизации госзакупок пока подводить рано. С одной стороны, уже есть первые результаты применения положений 44-ФЗ в части осуществления всех госзакупок в электронной форме, которые вступили в силу с 1 января. Важно отметить, что начало применения электронных способов закупок совпал с периодом, когда в стране началась активная реализация национальных проектов. Соответственно, денежные средства, выделенные на нацпроекты, заказчики также начали тратить с 1 января в соответствии с 44-ФЗ. В результате мы имеем значительное увеличение средней стоимости цены контракта при уменьшении среднего числа самих закупок. Это говорит о том, что началась реализация крупных проектов. При этом увеличение цены закупки влечет наступление и иных, связанных с ней, последствий, например, таких как фактическое увеличение размера обеспечения, следовательно, возможное уменьшение числа потенциальных поставщиков.
В целом, первые итоги электронизации госзакупок можно будет подводить по результатам всего 2019 года, поскольку первое полугодие не является показательным.

— Произошла электронизация не только госзакупок, но и закупок госкомпаний у субъектов МСП. Теперь они должны проводить такие закупки в соответствии с нормами, близкими к положениям 44-ФЗ. Есть ли здесь заметные результаты?
— Если говорить о так называемых спецзакупках или закупках госкомпаний у субъектов МСП, то надо понимать, что мы говорим не обо всех субъектах 223-ФЗ, а только о крупнейших компаниях (в настоящее время в перечень крупнейших госкомпаний входит более 700 хозяйствующих субъектов — ИФ). Те показатели, которые ставились по этому направлению (уровень конкуренции, доля закупок у МСП в общем объеме закупок госкомпаний — ИФ), в том числе и «Корпорацией МСП», у нас выполняются. Нельзя сказать, что мы достигли вершины, но тенденция, которая есть, — положительная.

— С запуском нацпроектов особенно четко выявился ряд узких мест в закупочном законодательстве, потребовавших оперативного вмешательства — упрощения закупочных процедур и сокращения времени их проведения. Причем речь шла именно о быстром решении этих проблем, чтобы госзаказчики успели своевременно провести закупки в рамках нацпроектов. Удалось ли успеть?
— С упрощением госзакупок мы успели как раз вовремя — активная контрактация у нас происходила в мае-июне. При этом те поправки, которые были приняты, касаются не только стадии проведения закупки и заключения контракта, но и его исполнения. А именно, 95-ой статьи — об особенностях исполнения госконтракта. В числе новых положений статьи появилась норма о возможности изменения существенных условий контракта в определенных случаях.

У нас было поручение правительства — с участием регионов провести работу по анализу готовности субъектов РФ перейти к исполнению принятых норм закона. В результате все регионы заявили о своей готовности работать в соответствии с новым положением 95-ой статьи. Все ждали правительственного акта об определении начальной (максимальной) цены контракта в сфере строительства, с которой допускается изменение существенных условий. Этот порог определен в 100 млн рублей. Это, а также произошедшее существенное сокращение сроков проведения электронных аукционов, в том числе в сфере строительства, оценивается заказчиками положительно. В целом, успели с этими изменениями вовремя.
Еще одно значимое изменение, уже повлиявшее на сроки проведения закупок, — новые положения по планированию закупок. Одно из них уже действует и предусматривает сокращение срока между датой внесенных изменений в план-график закупок и собственно извещением о закупке до одного дня вместо ранее установленных десяти. Другие положения упрощают саму систему планирования в госзакупках — объединяют в единый документ план-график с планом закупок. Эти положения будут применяться только в отношении закупок на следующий год.

— Сейчас готовится второй крупный пакет поправок к 44-ФЗ — так называемый «осенний», который должен подвести черту под оптимизацией закона «О контрактной системе». Какие из поправок, по оценке Минфина, наиболее актуальны и значимы?

— Для нас сейчас важно сокращение способов закупок. Как минимум, необходимо исключить запрос предложений, а также сократить число видов конкурсов. Предлагаем сохранить только открытый и закрытый конкурсы — без всяких двухэтапных конкурсов и конкурсов с ограниченным участием. По данным нашего мониторинга применения 44-ФЗ, количество таких процедур минимально и нередко заказчики путаются и ошибаются с выбором того или иного способа проведения закупок.

В то же время, при сокращении числа видов процедур необходимо обеспечить защиту заказчиков от срывов закупок и обеспечить участие в них ответственных поставщиков. Особенно если мы говорим о дорогих контрактах. Поэтому еще одно наше предложение — введение универсальной предквалификации. То есть, если стоимость контракта достигает определенной суммы, которая будет определена правительством, то к участию в такой закупочной процедуре будет допускаться только тот поставщик, который уже обладает опытом исполнения любого госконтракта.

Мы предлагаем установить ценовую планку для таких закупок на уровне 20 млн рублей, так как 44-ФЗ данная сумма определена для спецзакупки у субъектов МСП. Наверное, нецелесообразно опускать планку ниже, поскольку малый бизнес, зачастую представленный новыми компаниями, без опыта работы по госзаказу, должен иметь возможность для входа в сегмент госзакупок. Тем более, что в прошлом году средняя цена госконтракта составила около 2 млн рублей. То есть 20 млн рублей — уже существенная планка.

— Что имеется в виду под универсальной предквалификацией?

— Сейчас в рамках 99-го постановления правительства есть специальная предквалификация, то есть когда необходимо иметь опыт, непосредственно соответствующий предмету контракта — например, в области строительства. Мы же предлагаем установить только одно квалификационное требование — наличие опыта по исполнению любого госконтракта. Если такой опыт у компании есть, то это означает, что участник знаком с контрактной системой, имеет представление, как она работает, какие обязательства необходимо выполнить, какая накладывается ответственность и какие штрафные санкции могут наступать в случае их неисполнения.

Введение универсальной предквалификации может послужить, кстати, основанием для корректировки самого 99-го постановления. В него уже внесено много изменений. Правда, большей частью уточняющих, систематизирующих. Сейчас же есть предложения и от отраслевых ФОИВов, и от субъектов РФ по специальным предквалификационным требованиям к поставщикам по ряду предметов закупок. То есть, имеется повод еще раз провести ревизию постановления и привести его в соответствие с реальными потребностями заказчиков и поставщиков.

— Какие еще направления совершенствования 44-ФЗ Минфин считает актуальными?

— Первый, или весенний законопроект, с комплексными поправками к 44-ФЗ, принимался очень быстро. В него включили все те предложения, которые были необходимы для срочного облегчения осуществления закупок, в связи с чем данные поправки не вызывали существенных споров и их получилось быстро согласовать. Вопросы, связанные с электронизацией, с электронными магазинами и многие другие, были нам известны еще весной, но учитывая, что их решение требует более детальной проработки и согласования, а также стоящую задачу — оперативно снять самые острые проблемы, они не вошли в весенний пакет поправок и оставлены на осень.

Объем поправок в осеннем законопроекте будет намного больше, чем в весеннем. Поэтому вряд ли принятие этого законопроекта пройдет также быстро, как весеннего.
Но осенний пакет поправок — не единственный законопроект в сфере госзакупок, запланированный к рассмотрению в ходе осенней сессии Госдумы. Есть, в частности, законопроект о совершенствовании закрытых способов закупок. В этом законопроекте есть, например, норма об исключении документации о закупке при проведении открытых закупок — сохранится только извещение.

Еще одна актуальная тема на осень — автоматизация всего хода проведения процедур. Сейчас у нас некоторые процедуры уже автоматизированы, но по факту значительная часть процесса закупок остается бумажной. Те же контракты формируются в виде текстового файла, обмен, например, претензионными документами, документами об исполнении контракта, обжаловании действий заказчика также происходит в бумажной форме. Продолжение этой темы — электронное актирование — подписание акта о приемке в электронной форме. Поэтому все процессы, которые есть в рамках 44-ФЗ, надо полностью автоматизировать.
Также считаем необходимым вернуться к 93-й статье 44-ФЗ, регламентирующей закупки у единственного поставщика. Ее нужно дополнительно проанализировать, поскольку есть ряд вещей, которые необходимо привести в соответствие с существующей экономической ситуацией.

В частности, сейчас нет возможности закупки у единственного поставщика, когда госзаказчик покупает имущество банкрота. Здесь встречаются два законодательства — о закупках и о банкротстве. В результате имеем ситуации, когда имущество банкрота, например, социально значимый объект, необходимо госзаказчику (орган власти), но который этот объект купить не может без проведения процедуры закупки. А продавец на такую процедуру также не может прийти на закупку, потому что должен реализовать это имущество на торгах.
Хочу отметить еще одну задачу, требующую решения. Это нормирование. Сейчас действует громоздкая трехзвенная система, когда на федеральном уровне есть правительственный акт, устанавливающий требования к нормированию для госорганов. Субъекты в соответствии с порядком, установленным правительством, устанавливают свои правила нормирования. А есть еще акты заказчиков, которые сами уже непосредственно утверждают ведомственные акты по нормированию.
Для решения вопроса нормирования мы предлагаем также использовать Каталог товаров, работ, услуг.

— Если говорить о Каталоге, то каков уровень его наполнения и как активно он используется заказчиками?

— Каталог активно используется — есть постановление правительства №145, устанавливающее порядок использования Каталога. В нем указано, в частности, что позиции Каталога являются обязательными для использования заказчиками. Применение Каталога развивается достаточно широко. Например, большинство от количества закупок нефтепродуктов и медицинских изделий осуществляется с использованием Каталога. Но имеется нюанс. В ряде случаев заказчики пользуются условием, указанным в 145-м постановлении. Речь идет о праве заказчика дополнить имеющееся в каталоге описание дополнительными характеристиками — «при необходимости». Это «при необходимости» можно разделить на две части. Одна, когда необходимость действительно есть и прописываются дополнительные существенные характеристики. Другая — необходимости нет, но заказчик все равно прописывает дополнения, которые в ряде случаев приводят к необоснованным ограничениям участников. На перспективу, по мере наполнения каталога, планируем осуществить «закрытие» позиций каталога. То есть заказчики не смогут по своему усмотрению прописывать дополнительные характеристики и на этом основании, по факту, игнорировать Каталог.

— Вы упомянули электронные магазины. Сегодня это направление активно развивают и площадки, и регионы и госкомпании. Каким Минфин видит развитие этой области закупок?

— Вопрос автоматизации закупок малого объема мы считаем актуальным и требующим решения. Эта тема давно обсуждается и мы подошли к черте, когда уже можно принимать решения. Но дискуссия по этой теме будет непростой.
Мы с другими регуляторами сходимся во мнении, что это нужно делать. Но у каждого есть свое видение, как надо делать и по выстраиванию алгоритма проведения таких закупок, и по действиям участников, и по размещению информации о таких закупках. В этой области есть очень много моментов, которые требуют детального анализа.
Здесь есть несколько важных, принципиальных вопросов. Один из них — какой механизм должен использоваться при проведении таких закупок, должна ли быть обязательная переторжка?

Другой вопрос связан с нахождением консенсуса по электронным магазинам — что они такое. Это операторы электронных площадок для госзакупок или это какие-то другие операторы и другие площадки, есть ли необходимость ограничения их числа, как было сделано в рамках 44-ФЗ, или необходимо сделать доступ к этому сегменту максимально широким.

Еще один вопрос, требующий решения — функционирование самого электронного магазина. Мы для себя видим обязательное взаимодействие электронного магазина с Каталогом товаров, работ, услуг. Чтобы понимать, что происходит в части закупок, все должны говорить на одном языке. И таким языком должен быть каталог, в котором в описании той или иной позиции определена, по сути, потребность заказчика — то, что ему нужно. Привязка закупок к позициям каталога позволит понять, сколько это стоит в разных магазинах, и что заказывает заказчик — и насколько это соответствует потребностям государства. Поэтому все операторы ЭТП, в том числе электронных магазинов, независимо от того, какая модель работы будет выбрана, должны будут использовать каталог.

Помимо этого, модель работы электронных магазинов также должна удовлетворять регионы. Дело в том, что закупки малого объема сейчас законодательно не регулируются, но субъекты вышли на электронное регулирование таких закупок — за счет создания во многих регионах своих электронных магазинов. Поэтому нам важно не навредить при создании единого механизма для этого сегмента. То есть, новый механизм должен, в числе прочего, обеспечивать сохранение тех положительных результатов, которые уже достигнуты к настоящему времени на практике применения электронных магазинов.

— Есть ли представление, какая финансовая модель должна использоваться? Те электронные магазины, которые в настоящее время действуют у операторов ЭТП и у субъектов РФ, работают, как правило, бесплатно для участников закупок.

— Финансовая модель работы электронных магазинов также требует уточнения. Можно сделать по аналогии с действующим сейчас финансовым механизмом работы ЭТП — предоставить оператору магазина право устанавливать стоимость за участие в процедуре или не устанавливать таковую. А на уровне государства определить предельный размер такой платы.

Какую именно модель выбрать — еще предстоит решить. Особенно важен этот вопрос для операторов электронных магазинов — не продумав экономическую модель мы, с введением регулирования, можем сделать неэффективной работу электронных магазинов.

— Есть ли оценка объема закупок малого объема? Прежде эксперты называли сумму порядка 1 трлн рублей.
— Оценки объема закупок малого объема сейчас нет — контракты по таким закупкам не размещается в ЕИС. Это как раз та тематика, которую предлагаем урегулировать в рамках осеннего законопроекта — предусмотреть размещение информации по таким закупкам в реестре контрактов. В таком случае у нас появятся достоверные данные о том, какие средства у нас тратятся на закупки малого объема.

— Помимо госзакупок есть еще один, даже более масштабный сегмент закупок, который уже упоминался — закупки госкомпаний. Какие у Минфина планы по развитию 223-ФЗ?

— В этом сегменте у нас есть первоочередные задачи. Одна из них — принятие законопроекта по закрытому перечню документов, которые заказчик при проведении закупки среди МСП вправе требовать от участника в составе заявки. Сейчас текст законопроекта, доработанного ко второму чтению, внесен на рассмотрение Госдумы. Другой подготовленный министерством законопроект касается вопроса предоставления банковских гарантий при закупках госкомпаний у субъектов МСП. Он почти аналогичен нормам 44-ФЗ, но предоставляет заказчикам выбор: госкомпания при проведении конкретной закупки может не требовать обеспечения в форме банковской гарантии, но если такое требование устанавливается, то такая гарантия должна будет соответствовать предусматриваемым требованиям. Это обусловлено проблематикой 223-ФЗ, когда заказчик сам определяет пул банков, предоставляющих банковские гарантии. В результате поставщик сталкивается с ситуацией, когда ему нужно принести банковскую гарантию из нескольких конкретных банков, ряд из которых, например, аффилирован с заказчиком. Это будет основной блок поправок к 223-ФЗ на ближайшее время.

Помимо этого ведется работа по направлению закупок у взаимозависимых компаний. Такие закупки с недавнего времени выведены из-под действия 223-ФЗ. У нас есть поручение правительства, в рамках которого мы должны проанализировать происходящие изменения в закупках госкомпаний, связанные с выводом из-под действия 223-ФЗ сделок с взаимозависимыми компаниями. Но когда мы говорим о сделках, выведенных из-под 223-ФЗ, то нужно понимать, что соответствующая информация в ЕИС не размещается. Поэтому сейчас мы делаем запросы крупнейшим заказчикам — в том числе, запрашиваем информацию об объемах закупок у взаимозависимых компаний. И уже на основании представленных данных сможем сделать необходимую оценку.

— Изменений планируется много. После их принятия контрактная система потребует дальнейшего развития или начнется работа над устранением шероховатостей?

— У нас есть видение дальнейшего развития контрактной системы. Сейчас задача номер один — полностью пересмотреть и оптимизировать 44-ФЗ. Он сейчас стал, можно сказать, флагманским законом — на него идет отсылка в 223-ФЗ, в законе об аудите и в иных различных отраслевых законах. Если посмотреть по подзаконным актам, которые принимаются в разрезе других законодательств, то многие из них опять же ссылаются на нормы 44-ФЗ. Поэтому мы для себя видим, что осенний законопроект должен стать если не последним, то одним из последних законопроектов по оптимизации 44-ФЗ. Мы рассчитываем, что принятие этих поправок позволит завершить активную стадию реформирования, и все участники контрактной системы получат стабильную правовую базу в сфере закупок.

Эта «остановка» позволит заняться всеми сопутствующими элементами. Например, тем же 223-ФЗ — здесь необходимо определиться, в какую сторону его развивать дальше, на какие элементы закупок госкомпаний можно распространить нормы 44-ФЗ, чтобы не писать регулярно «зеркальные» нормы в оба документа. То есть, можно говорить об унификации тех вещей, которые являются одинаковыми и для госзаказчиков, и для госкомпаний.

На дальнюю перспективу возможно, например, обсудить вопрос «кодификации» всего закупочного законодательства. Здесь надо понимать, что речь не идет о распространении норм 44-ФЗ на все закупочные процедуры, которые действуют в других сферах. Мы говорим о том, что, если есть большое количество общих, одинаковых положений, то данные положения должны быть в одном месте, но с сохранением имеющихся особенностей для тех или иных направлений — например, в сфере 223-ФЗ, гособоронзаказа и т.д

Источник Интерфакс Прозакупки